全球網路的分裂危機 - 解讀 IGF 2019

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  • 日期:2020年2月25日(二)下午14:00-16:00
  • 引言報告 - IGF 2019 有關網路分裂之探討重點
  • 專家座談
    • 主持人:吳國維 顧問(NII產業發展協進會)
    • 與談人:黃勝雄 董事長(台灣網路資訊中心)、詹婷怡 副理事長(數位經濟暨產業發展協會)、沈信雄科長(國家通訊傳播委員會)

引言報告:IGF 2019 有關網路分裂的探討

本場會議首先由NII產業發展協進會梁理旋副執行長以「IGF 2019 有關網路分裂的探討」為題,做引言報告。她表示,IGF 2019的核心議題就是網路分裂,從大會主題訂為「一個世界,一個網路,一個願景」、開幕典禮上聯合國秘書長古特雷斯(Antonio Guterres)與德國總理梅克爾(Angela Merkel)提及網路圍牆興起等談話、一直到三大主題「安全與穩定」、「資料治理」、「數位包容」中的多場座談,都在探討當前全球網路發展所面臨的重大挑戰--網路分裂。

梁副執行長指出,根據專家們的定義,網路分裂可分成技術面、政府面、商業面所導致,又或是指國家主權的角力鬥爭。她並介紹「數位主權和網路分裂」、「網路分裂:如果網路主權盛行將會發生什麼事情」、「科技國家主義:5G、網路安全和貿易」、「網路治理與數位合作」…幾場會議的討論重點。例如:許多人(包括國會議員)對於網路主權論述被擴大引用,或各國法規衝突升高而造成網路分裂,感到擔憂;但也有與談人主張政府應嚴加管理網路平臺,或大家對於5G相關爭論的基本事實認定都持不同看法;也因此,有些會議最終以沒有共識收場。不過,也有會議達成反對政府實施網路主權的共識,並提出協助開發中國家培養政策制定能力以阻止網路主權論述擴散等政策建議。當然,更多發言是呼籲要維持全球網路的自由開放,也因此,由專家群所提出的「IGF Plus架構」數位合作方案,廣獲本屆與會者的支持。

網路分裂的意涵?唯一識別碼

接續的座談由NII產業發展協進會吳國維顧問擔任主持人,其首先說明,所謂的網路分裂,是指網際網路被切割成一塊一塊的,而全世界最明顯被切割的例子就是中國,在中國境內無法看到許多境外的網站,大多數台灣網站也都無法被存取。但這就是網路分裂嗎? 不見得只有這一種現象。Mueller所提到的各國權力角力之爭。各位可以從全球前25大網路公司只有出現在2個國家-美國與中國,這裡頭就牽涉到不只是access的問題,還包括利益課題,以及各式複雜問題,例如網路主權。即便指談網路主權,我們也要注意主權到底為何? 當探討時以應當對主權有明確的定義,才能夠進一步討論分裂問題。

接續他先提出的問題是:「到底什麼是"One World, One Internet"?」這只是一個口號而已嗎?聯合國、ICANN、ISOC組織等,都在呼喚這個口號,到底這個口號的內涵是?

TWNIC黃勝雄董事長以網路自治系統(Autonomous System;簡稱AS)的概念首先說明網際網路本來就是分裂的,在本質上,它是由一個個獨立的AS網路所串連起,串連的誘因即是網路效應,亦即每個AS會盡量地與其他AS連接來取得最大利益,於是全球越來越多的AS範圍被連接起來,也促使Internet的全球化。

單從AS的概念來探討單一網路概念並不容易,但若從網路邏輯層-亦即網路名稱(domain name)、IP位址,以及路由(routing)等三個構成Internet 本質的元素來觀察,整個網路的編碼系統是排他性,且由相關通訊協定的訂定是透過一個中心組織來制定,以確保連線的全球一致性,簡言之,任何人在任何瀏覽器的網址列中輸入的網址,都會導引到相同的網站,此即為單一網路(One Internet)的概念。

Internet 在實體層原本即是分散模式,受到當地管轄權法律規管;在邏輯層則是高度集中且採取多方利害關係人治理模式,相關政策由ICANN、RIRs及IETF等組織管理;包括聯合國的ITU、政府專家小組(UNGGE)或國際公約等只能約束網路上的使用行為,並無法影響Internet Protocol的本質。

再回頭看所謂的「全球網路分裂」議題,包括像是網路主權、資料在地化、隱私保護、數位貿易或資料民族主義等,只要既有的IP、DN及路由協定仍採計有的全球排他性治理框架,從此構面來看,整個網際網路仍在「單一世界、單一網路」的原則下。如果Internet在邏輯層發生分裂,亦即IP、DN及路由協定等編碼系統一旦無法運作時,才是真正進入到全球網路分裂的探討。

政府強化監理可能加劇網路分裂

詹婷怡律師則關切在全球網路盡可能彼此連結前提下,政府強化監理所造成網路更加分裂的現象。在政策層面,在網路是盡可能多的連結、且資訊盡可能流通的前提下,網路分裂還會涉及到包括應用層、實體層的問題,當還涉及到政府的主權行使,整個問題的複雜度又再更提高。也因此聯合國IGF討論到最後,會出現雞同鴨講的結果。因為國家主權的行使,就直接涉及到司法範圍的討論。當國家政府越是要強化監理,將會加劇網路的分裂,因為這些強化措施並未透過共識討論,有的國家會從強化網路安全的角度出發,有些國家或聯盟則強調的是流通性與人權保護。在分裂問題擴大的情況下,大家就會進一步去討論到國際層次要如何解決,而國際司法管轄權的建構或許就是一個方案,大家會討論是否要有一個更高層次的架構去處理像是網路稅的課題、去討是否要在全球層次透過Norm的方式來形成至理架構?更重要的是,這些討論有沒有可能透過多方利害關係人的模式為基礎?

與其他網路進行串接與否是公共議題或商業決策?

吳國維顧問也詢問,一個網路決定是否要與其他網路進行串接的依據為何?是網路營運商,或是網路上的使用者?例如GSN的決策?例如台灣最大ISPs決定是否與其他網路相連的決定,政府的立場為何?

沈信雄科長則回應,業者連網的決定,就依電信法來處理,看看是否有違反競爭等規定。以中華電信是否要與Google進行互連的問題來看,到底這個課題應當是業者的商業利益,或是整個台灣的公共利益,其實也很難說得很清楚。接續他回應主持人提問有關IPv4位址不夠情況時政府的態度時,沈科長提到,本來APNIC發放IP位址的政策就是如此,當不再需要時候,就應當要還給發放組織。IPv4不應當變成稀有性資源,只要是稀有性資源,就會變成要搶奪的資源。

在回應政府在網路分裂的政策或法規因應問題,沈科長提到,就現實立場來看,應當是要支持多方利害關係人模式的;而在網路分裂課題方面,因為每個國家或文化所擔憂的重點不同,未來也不大可能會出現單一的全球都認同的標準。以中國模式來看,雖然技術層面來看是嘆為觀止的,但是這是台灣人都期望的嗎? 還是要以盡量自由為前提,在出現問題時,再伸手進去稍微管理一下。其也鼓勵民眾應當監督政府的相關作為。

因應網路分裂的全球Cyber Norm可能發生嗎?

現場觀眾詢問:網路的三個基本元素讓Internet具備互通的特殊性,所以各國才會去爭奪主導權;但是一旦網路分裂後,此特殊性將不存在,是否將因此不會再被爭奪?未來是否會趨向平衡?我們也看到歐洲從隱私保護、美國從國家安全角度等分裂網路線向,未來有沒有可能出現因應網路分裂的國際Cyber Norm?

黃董事長首先說明,Internet本來就是分散的,而網路的單一性只能從邏輯層編碼的唯一性觀點來看。網路在互連後的效益會變高,但是仍會有一些國家不希望串連。以中國的網民數量佔全球網民數量1/3強的角度,當中國擋掉一個網站,就是1/3的上網人口無法存取;這其中的意涵與衝擊是非常強的。

吳顧問則認為從全球前25大網路業者都是中、美兩國公司的狀況下,可以說,全球的網路利益都被兩個國家所佔有。當長城築起,美國業者無法從中國市場獲取任何利益時,衝突就可能產生。

黃董事長進一步強調,Internet 運作本來就是建構在cyber norm之上,例如ICANN或APNIC的政策都是透過粗略共識所建立,也沒有強制性。如此的網際網路是基於共同利益。其他像是網路安全領域有沒有可能比照此模式辦理?國家與國家之間在網路安全領域很難有共同的利益,因為你的利益可能就是我的損害,所以並不容易用此模式。

詹律師強調,法律是最低限度,其實有Norm是更好的形式。過去體系中,各國會尊重其他國家的法律執行結果,國際案件則透過國際司法互助等形式辦理。跨國界的司法管轄權確實有存在的需求,或許順應網際網路本來就是透過norm形成共識這樣的本質來繼續建構,或許是更好的模式?

最後有現場觀眾詢問有關臺灣是否因為無法加入聯合國,而所有國際網路規範的制定就得置身事外?所有的與談人均表示,並不是所有的網路治理相關國際組織都在聯合國的架構下,也不見得台灣人無法參與,包括OECD、ICANN、WTO等組織,臺灣都已經長期參與和投入了。

資料更新日期:2020/03/02